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5年4200億 中國支線機場建設狂潮的邏輯
發布時間 2012-12-09 瀏覽次數 2068
  

“明年,這里就有飛機看了。”劉元金指著一個被削平的山頭說,他到時候會帶著孩子專門來看飛機。這個被削平的山頭是云南麗江瀘沽湖機場的項目工地,一些大型機械設備正在緊張工作。數天前的11月22日,瀘沽湖機場正式開工。

  劉是彝族人,劉元金是他的漢名,這個中年人大部分時間都在瀘沽湖邊當艄公,負責帶領游客在瀘沽湖上觀光。因原來的居住地要建設瀘沽湖機場,這個云南麗江寧蒗彝族自治縣紅橋鄉的居民,2008年下半年搬遷到了大興鎮硝水坪村。與劉元金先后一起搬走的有近30戶100多人。這些居民大都從來沒有見過飛機,更沒有乘坐過飛機。因此,當聽說這里要建設一個機場,屆時會有飛機來的時候,大家都很興奮。

  瀘沽湖機場不過是云南正在或計劃興建的眾多機場之一。

      來自云南省發改委的信息顯示,“十二五”期間,云南將建成以昆明門戶樞紐為核心,中型機場、小型支線機場、通勤機場在內的多層級機場體系。其中,昆明新機場定位于面向南亞、東南亞,連接歐亞的國家門戶樞紐機場。麗江等6個機場定位于打造中型機場;保山等10個機場定位于小型支線機場。會澤、德欽等18個機場定位于通勤機場。瀘沽湖機場是云南第13個民用機場。

   事實上,除了云南,在更廣袤的中國大陸,尤其是中西部地區,更多機場正在建設,或規劃中。

   中國民用航空局(Civil Aviation Administration of China,簡稱“民航局”)的數據顯示,“十一五”期間,全國機場建設項目達140余個。根據2011年4月初中國民航局發布的《中國民用航空發展第十二個五年規劃》,在2010年底中國現有175個機場的基礎上,運輸機場數量將達到230個以上。

  中西部城市尤其是支線機場建設將是未來中國機場建設的重點。中國民航局局長李家祥此前透露,“十二五”期間,我國民航業基礎設施建設將達到4250億元,其中,新建機場56個,遷建機場16個,改(擴)建機場91個,多數項目將位于中西部地區。

   每一個機場的背后,都可謂代表了一個地區和城市發展的最新熱望,有的還包括國家對區域經濟均衡發展的戰略預期。而這也在很大程度上解釋了,為什么那么多已有支線機場都在面臨運營虧損甚至安全隱患的情況下,以支線機場為代表的中國新的機場建設依然那么瘋狂。

   那么,以支線機場大規模建設為核心的新型交通布局,又真的能夠在多大程度上改變中國既有的區域經濟發展版圖呢?

 瀘沽湖機場的邏輯

   對于瀘沽湖機場的建設,如果說劉元金只是為可以見到真正的飛機而興奮和歡呼的話,那么,瀘沽湖的私人導游周濤則為即將到來的發展機遇而雀躍。

   瀘沽湖位于云南和四川交界處,聚居著一個目前保存完好的女性氏族部落,因此被稱為“神秘的東方女兒國”。近年來,瀘沽湖旅游線路非常熱,但一直受到交通不便等因素的制約。

   從麗江到瀘沽湖雖然只有190多公里,但由于沿途都是山路,異常崎嶇,很多段道路的旁邊就是懸崖峭壁,道路隨著山勢蜿蜒,有“九曲十八彎”之稱。這190多公里需要5個小時左右才能到達。由于交通不便,客人一直都有很多抱怨,更有一些客人知難而返。

   做瀘沽湖線路已經有七八年的周濤相信,瀘沽湖機場建成后,他的客人會成倍增加。

   麗江市寧蒗彝族自治縣縣長楊光銀說,瀘沽湖機場的建設對于當地社會經濟的發展至關重要。

   2008年全國“兩會”期間,楊同全國人大代表、麗江市市長王君正等人到國家民航局規劃司及機場司匯報瀘沽湖機場建設項目前期工作進展情況,楊光銀還向十一屆全國人大一次會議提出了將云南瀘沽湖機場列入國家民航發展“十一五”規劃的建議。

   瀘沽湖機場建設項目后被云南省政府確定為2009年10項重大建設項目之一,被麗江市列為30個重點建設項目之一。該機場定位為國內支線機場,機場設計目標年為2020年,評估預測目標年旅客吞吐量45萬人次、貨郵吞吐量900噸、飛機起降量4560架次。

  該項目總投資12.14億元,將建設一條3400米×45米的跑道、一條垂直聯絡道、4000平方米的航站樓,項目建設用地為2682畝,建設工期為3年,計劃于“十二五”期間通航。

   在楊光銀看來,瀘沽湖機場將極大地促進瀘沽湖旅游健康快速發展,改善沿湖居民生活水平。

  云南省方面的表達是,瀘沽湖機場對完善西南地區民用航空網絡,改善云南綜合交通環境和航空運輸條件,加快寧蒗瀘沽湖旅游優勢資源開發,擴大對內外開放,促進云南旅游,帶動少數民族地區經濟社會發展,甚至對加強國防建設均有著十分重要的作用和意義。

  瀘沽湖機場被云南省委、省政府列為了優化國家民航戰略布局、加快云南民航發展,促進邊疆民族地區加快發展和實現區域協調發展的重大項目。

  此前,云南省委常委、省紀委書記、云南機場建設工作領導小組組長李漢柏公開表示,“瀘沽湖機場建設事關國家民航戰略布局和我省機場網絡布局,事關橋頭堡建設和民航強省建設”。

 多層級機場體系圖景

   瀘沽湖機場是云南正在或計劃興建的眾多機場中的一個。

   云南的山區、半山區占全省總面積的94%,地形地貌復雜,高山峽谷相間,公路、鐵路建設成本較高,每公里高速公路和鐵路的平均投入在1億元以上,高鐵造價更高。而建設一個支線機場只需10億元左右,投資少、見效快,所以,發展支線航空被認為具有明顯的比較優勢。

  但云南支線航空的發展也是經歷了較長的過程。

  1980年代中期,云南只有省會昆明巫家壩(軍民合用)機場和保山、思茅(軍民合用)、昭通(軍民合用)3個支線機場,省內航線只有3條,主要使用機型為安-24,航空運輸水平較低,市場不發達。

   1987年以來,以西雙版納機場的建設為開端,云南省的支線機場建設進入了快速發展時期,先后新建了西雙版納、麗江、大理、迪慶、臨滄、文山6個機場,擴建了芒市、昭通、保山、思茅4個機場。

  2004年,云南省政府成立了省民航工作領導小組,確立了“以航空為先導、陸路為骨干、區域樞紐為紐帶、水運為補充、管道為輔助”的綜合交通發展方針。明確對新建或改(擴)建機場,省級財政按中央補助資金1:1配套,用地由地方政府征用、無償劃撥給云南機場集團統一規劃使用;安排專項資金鼓勵航空公司新開國際航線,香格里拉、德宏、昭通、文山、普洱等州市。

   作為欠發達省份,云南省越來越意識到,發展支線航空是改變欠發達局面,轉變經濟發展方式,調整產業結構,加快基礎產業布局的重要策略之一。

   2011年,云南省委省政府提出綜合交通、民航先行的方針,加快民航大省轉型為民航強省,政府劃撥專項補貼資金,支持航空公司開辟航線航班。

  當年5月10日,云南省省長秦光榮親自去北京拜訪了民航局局長李家祥,秦此行的目的很明確——為云南發展航空業尋求更多支持。

  在此次面談中,李家祥承諾民航局將全力支持云南省“民航強省”戰略,繼續加大對云南省內機場特別是支線機場建設的政策和資金扶持力度,鼓勵航空公司開通航線、增加航班,不斷完善云南的國內、國際航線網絡,讓民航業更好地服務云南經濟社會的發展。

  秦光榮隨后表示,“十二五”期間,云南省將繼續實施“民航強省”戰略,繼續加大對民航業的支持力度,把民航建設擺在優先發展的突出位置,努力實現云南民航新一輪的快速發展。為此,云南省將加快推進干、支線機場建設力度,完善機場網絡體系,大力發展通用航空,優化完善航線網絡結構,加強云南面向西南開放的“空中經濟走廊”建設。與此同時,云南省也將繼續切實增強地方資金配套能力。

  來自云南省發改委的信息表明,“十二五”期間,云南將建成以昆明門戶樞紐為核心,中型機場、小型支線機場、通勤機場在內的多層級機場體系。屆時,全省民航機場總數將達16個。

   其中,昆明新機場定位于打造我國面向南亞、東南亞,連接歐亞的國家門戶樞紐機場。麗江、版納、騰沖、迪慶、芒市、大理6個機場定位于打造中型機場,成為連接昆明機場和各支線機場的重要中樞。保山、臨滄、普洱、昭通、文山、瀘沽湖、紅河、怒江、滄源、瀾滄10個機場定位于小型支線機場。會澤、德欽、景東、勐臘等18個機場定位于通勤機場,以中、小型支線機場為支撐,在地面交通100公里或者1.5小時車程的范圍內,用輕型飛機開展短途人員、貨物、郵政航空運輸和普遍通用航空服務。

   此外,云南亦希望推進云南-東盟民航區域航空合作。

 被機場改變的云南

   按照云南省方面的表達,目前,云南省已初步建成民航大省,民航機場數量等級、網絡布局以及航空資源等躍居全國前列,省內通航機場12個,并初步形成了以昆明為中心,省內與周邊省際、國內大中城市、東南亞和南亞3個輪輻式為主及城市對式結構互補的航線網絡。

   機場被認為已經并將繼續承擔起促進云南省國民經濟和社會經濟發展的基礎性交通公共設施職能。

   而支線機場的通航,更是改變了云南過去“山間鈴響馬幫來”的狀況,架起了聯結內外的橋梁,對機場所在地州市社會經濟的發展起到了突飛猛進的促進作用,縮短了時空距離,也加強了各地州市與省外的聯系。

  云南省旅游資源豐富,先天的條件加上后天的宣傳,使旅游產業一直是作為支柱產業得到較好的發展,旅游產業的發展,對機場建設提出了新的要求,促進機場產業的發展。反過來說,機場產業的發展也促進了云南省旅游產業的進一步發展,尤其對于一些地州市來說,正是有了機場通航,促進了當地旅游業的崛起。

   以麗江為例,來自麗江市政府的統計顯示,麗江的主要產業是旅游業,占GDP的70%,而旅游的發展主要依靠空港帶動高端游客市場,增加旅游收入。麗江每年500多萬的旅游人數中有超過190多萬是通過航空方式進入的,其中歐美游客平均每人每天消費是1500元人民幣,東南亞游客的消費水平在1000-1500元,逗留時間達到5-6天;國內游客每人每天約消費700-800元,平均逗留1.33天。

   麗江古城書畫院秘書長周正華指出,機場沒有通航之前,從麗江或迪慶到昆明,陸路需要一天一夜才能趕到,有時甚至要兩天才到。通航以后,不到一個小時的時間就能飛到昆明,促進了人的流動,也就促進了信息的溝通與交流,這對帶動民族邊境地區的經濟發展來說起到至關重要的作用。

   文山地處云南東南部,與廣西交界。從“十一五”到現在,由于交通條件的改善,文山州整體發展速度都遠遠高于歷史水平,這兩年增長幅度高于全省乃至全國,雖然總量不大,但是在全省州市中排在第八位,這與機場的通航和交通改善是密不可分的。

   文山的一位領導悄悄透露,文山機場開通后,省領導、中央領導到文山視察的次數多了,調研的人數多了,無形中也推動了當地經濟的發展。

   西雙版納是早就聞名遐邇的旅游勝地,在沒有通航以前,游客由于時間受限(從昆明到西雙版納需要3-4天),來得少,每年旅游只有十多萬人次。機場建成以后,游客的數量出現了成倍的增長,2011年機場的吞吐量191.88萬人次,其中游客占了三分之一,充分體現了機場建設對當地旅游業的推動與促進作用。

  2009年,地處云南邊陲的騰沖機場通航后,曾規劃到2020年吞吐量達到20萬人,但該機場運營僅兩年便達到24萬人,由此帶動當地旅游、商貿、物流等方面經濟增長逾五成。

  云南省旅游局有關負責人表示,機場通航對實現云南旅游向高端旅游、休閑旅游與生態旅游轉型提供了可能性,對改善客源結構,提高旅游效益起到了至關重要的作用。

     當然,除直接拉動旅游經濟外,機場建設被云南方面認為帶動了云南產業結構調整,向外向型經濟轉型。

   云南正在大力發展臨空經濟,昆明長水國際機場航空城建設項目,就包括國際物流區、航空保稅區、國際會展區、金融商業區、旅游服務區、生物資源服務區等基本功能區,以此帶動相關產業逐步向機場聚集。

   云南機場集團總裁劉明表示,依托昆明長水機場的區位交通優勢、口岸優勢以及臨空優勢,云南正在促成現代服務業、現代制造業、高新技術產業及高效農業的快速發展,使機場經濟成為區域經濟的強有力助推器。

   云南還將利用當前中國與南亞、東南亞國家經貿快速發展的良好機遇,吸引國內外投資,促進我國與南亞、東南亞的產業融合,加速外向型經濟發展,為云南橋頭堡建設提供系統性的金融、技術、信息支持,形成航空城產業集群與昆明航空樞紐互動發展的格局,提高云南經濟在東盟、南亞、西亞以及歐洲地區的輻射力,形成全方位向西南開放的新格局。

   在航空經濟的拉動下,“十一五”期間,云南省旅游人數年均增長15.3%,旅游總收入年均增長18.5%,進出口總額年均增長高達23.1%,國民生產總值年均增長11.7%,均高于全國平均水平。

   事實上,除了云南,在更廣袤的內地,更多支線機場正在建設,或規劃中。而十一五期間可能出現的中國機場建設的熱潮,只是對之前已經形成的中國機場建設熱潮的延續。

   2002年,國務院批準《民航體制改革方案》,民航機場開始實行屬地化管理。地方政府推動機場建設的熱情進一步高漲。

   2009年7月1日,國務院發布的《民用機場管理條例》正式開始實施。該份“條例”首次明確了民用機場的公共基礎設施定位,這意味著民用機場需兼顧更多公益性的職責。民用機場建設尤其是中西部地區支線機場建設,在國防、搶險救災等通用運輸功能上更為凸顯。這個定位更刺激了地方政府興建支線機場的熱情。

   民航局的數據顯示,“十一五”期間,全國機場建設項目達140余個。根據2011年4月初中國民航局發布的《中國民用航空發展第十二個五年規劃》,在2010年底中國現有175個機場的基礎上,運輸機場數量將達到230個以上。

   地方發展支線機場熱情高背后,原因多重,目標多樣。

  機場建設本身作為城市的基礎設施,城市的第一張名片,提升了所在地的知名度,促進了機場所在州市縣其它基礎設施的進一步完善,包括連接機場與市區或縣城的高速公路,提高當地道路網的水平。另外,與機場建設工程同時進行的一些基礎設施配套工程,如供水、供電、通信、排水、污水納管等市政公用項目也積極跟進,對沿線的經濟發展有著極其重要的促進作用。

  機場通航還極大地轉變了當地人的生活觀念,改變了人民的思維與生活方式,從而提高了當地民眾的生活水平。

  中國民用航空局西北地區管理局局長王志清認為,航空運輸業與地方經濟的關系密不可分,一方面,地方經濟的繁榮釋放了航空運輸的需求,增加了客源;另一方面,航空運輸的發展也拉動了地方其它相關產業的發展,增加了就業機會,促進了地方經濟的發展。

   王志清曾做過一個課題:按照2006年的全國數據測算,每百萬旅客能夠為當地帶來18.1億元人民幣的經濟效益,為當地帶來5367個就業崗位,一個直接就業崗位能產生七個間接就業崗位;機場每直接創造一億元的經濟效益,就可能給當地帶來5.4億元的經濟效益。

   就這幾年廣受爭議的支線機場和支線航空而言,中山大學地理科學與規劃學院教授曹小曙對記者分析,支線機場可以完善城市基礎設施,有利于綜合交通運輸體系的建立,完善城市功能,為當地居民提供更加便利的空中通道,也是地方對外的形象標志性窗口之一。此外,支線機場可以增加與內地大城市間交流,突破制約當地經濟社會發展的交通瓶頸,促進對外溝通和交流。改善投資環境,拉動相關產業發展,增加就業,促進地方經濟社會發展。

   而且,縱然是在高鐵在中國興起的同時,通過支線機場的建設來完善當地的交通體系,也被認為更經濟,機場建設比高鐵建設投資小,效益更為直接。

   國家民航局財務司的內部資料稱,“建一座3公里跑道的機場,周期一般是兩年左右便可發揮效用,投入額約為3億至5億元。在平原地區,如果修一條3公里的高速公路,投入額一般在3億元以上;修一條3公里的高速鐵路,投入額約4.5億左右(高原地區投入更高)。可見,修高速公路或高鐵的投入與建造一個機場的投入大致相當。

  在研究者和民航領域的決策者看來,支線航空運輸具備投資少、見效快、通達性強的特點,尤其適合中西部和東北部等地質結構復雜、地理位置偏遠地區。而出于招商引資的考慮,即使是支線機場也比高速公路更上檔次。

   于是,包括中國支線機場在內的中國機場建設終于上演了大爆發的一幕。

 支線機場布局背后的國家戰略

  近年來,與我國機場建設和民航業總體的爆炸性的發展同時上演的是,支線機場和支線航空的發展更是迅速。2011年初,支線飛機執飛國內支線航班的機場管理建設費正式免征,據統計,每年有近1000萬人次旅客受惠于此項政策。

   《西部大開發“十二五”規劃》提出,要進一步優化機場網絡結構,加強樞紐機場和干線機場建設,形成以支線機場為支撐的機場網絡體系。西部地區將繼續優化機場網絡結構,新建一批對改善邊遠地區交通條件、促進旅游等資源開發及應急保障具有重要作用的支線機場。

  來自民航局的數據顯示,截至2011年底,我國頒證運輸機場達到180個,其中當年新增機場5個,均為西部支線機場。“十二五”規劃里,未來支線機場建設也集中于中西部地區。這顯示國家更加強調均衡、可持續和科學發展,有關部門在繼續推進區域經濟協調發展,區域的經濟結構需要更加合理、產業布局需要更加完善。

  曹小曙認為,這種布局具有提高航空服務普遍性、為不發達地區提供經濟發展均等地位的重要戰略意義。這與中國現在的區域經濟發展規劃之間非常吻合。

     目前,我國民航機場的建設,在地理空間分布上呈現出發展不平衡,東密西疏的特征。東部地區特別是長三角、珠三角和環渤海地區機場分布密集,中西部地區密度較低,機場發展建設不足。加大投資力度,加快中西部地區的機場建設對于進一步完善航空運輸網絡,縮小地區差距具有重要意義。

   進入21世紀以來,航空運輸市場的細分化成為大趨勢。將支線機場建設作為未來中國機場建設的重點,正是順應了這種發展趨勢。目前,我國的機場建設等級普遍較高,大中型機場多于小型機場,支線機場數量不足,支線航空網絡不健全。

   通過支線機場的建設發展支線航空是促進區域均衡發展,實現社會公平的需要;是完善綜合運輸體系,形成層次分明機場等級結構的需要;也是提高應對突發事件航空保障能力的需要。

   “通過新增布點機場的分期建設和既有機場的改擴建,以及各區域內航空資源的有效整合,機場群整體功能實現樞紐——干線——支線有機銜接,客、貨航空運輸全面協調,大、中、小規模合理的發展格局。”曹小曙說。

   通過綜合物流體系的建設,將推動人才、物資、資金、技術、資本、信息等不同生產要素的跨區域流動,不同地區的資源優勢在市場中獲得了更為有效的價值認定,中西部地區原有的資源優勢將得到一個重新定位的機遇,經濟結構調整、產業轉移和區域合作將更趨活躍,西部地區的經濟能夠得到一個更快的發展,從而逐步縮小東西部之間經濟發展的差距。

   “十二五”關于支線航空的發展規劃,可謂重塑中國經濟版圖的重要基礎之一,但其本身的發展又是與經濟發展緊密聯系在一起的,二者相輔相成。

   曹小曙由此分析,支線航空戰略是中國經濟發展的客觀需要,可以促進我國區域經濟均衡發展。

如何走出虧損困境

   支線機場盡管被賦予了振興地方經濟、改變中國區域經濟發展格局的重要職能,但在很多地方,支線機場自身卻面臨著虧損以及后續資金不足的尷尬。

   2011年2月,中國民航局局長李家祥在國新辦舉行的新聞發布會上介紹,2010年我國運營的175個機場中,有130個虧損,共計虧損了16.8億元。

   根據2011年統計,全國180多個機場中虧損的有133個。從近些年經營狀況看,能盈利的多是京滬廣深等地的大型機場和部分中型機場,而中西部機場七成以上存在虧損。

  即使是運營比較成功的騰沖機場,其建設工程加城區配套項目,目前已貸款1.7億元,每年利息近1000萬元。同時,隨著地方經濟和機場的快速發展,航班和旅客人數的增長較快,部分基礎設施需要補充完善,特別是候機廳難以滿足航班高峰小時旅客需要,服務保障壓力大,必須盡快進行增容改造,在改擴建完成前,滿足2015年100萬人次發展目標需要。騰沖機場即將面臨改擴建,估算投資7億元。隨著國家宏觀政策的調整,銀行銀根收緊,融資較為困難。

   騰沖機機場有關負責人李莊承認,“集團公司也從今年全面進入虧損,資金來源不足,發展壓力較大。”

  更宏觀的統計數據顯示,2009年,占國土面積14.4%的陜、甘、寧、青4省區的11個支線機場旅客吞吐總量為110.4萬人次,僅占全國旅客吞吐總量的萬分之零點二,其中多數支線機場年旅客吞吐量不足5萬人次。這樣的現狀造成了機場資源的嚴重浪費,削弱了地區航線網絡的通達性,當地居民也享受不到國家的基本航空運輸服務,非常不利于民航強國的建設,對整個國家的經濟發展也很不利。

  據國家民航局內部資料顯示,按照國際權威機構測算,民航投入和產出比率是1:8。從機場業來看,國際機場協會(ACl)研究認為,機場每百萬航空旅客吞吐量,可以產生經濟效益總和1.3億美元,相關就業崗位2500個。

   李家祥也公開表示,雖然2011年全國機場“虧了不到20個億,但是這些機場帶動的經濟量發展超過2萬億以上”。因此,即便機場運營本身存在虧損,但誰也無法忽視機場建成后所帶來的整體效益。

   但是,一個無法回避的事實是,在支線機場虧損的情況下,如何解決支線機場建設和運營資金問題?

   針對虧損的現實,國家民航局通過補貼等方式作了多方考慮。2008年,民航局頒布實施《民航中小機場補貼管理暫行辦法》。此后數年中,通過基建貸款利息補貼、地方機場使用機場建設費等補貼政策,中西部地區大部分機場均獲得了補貼。同時,對航空公司在老少邊窮地區機場開辟支線,給予獨家經營權3年的保護期。

   但這顯然并非最佳方案,更非長期可持續的方案。

   曹小曙指出,應完善支線機場建設投資和運營補貼的長效機制。此外,要引導機場投資主體多元化,經營方式多樣化。如要提倡、鼓勵和引導有籌資能力的地方政府和企業以多種方式投資建機場,開發經營地面服務、商貿、廣告等非航空業務。

【注】根據2011年4月初中國民航局發布的《中國民用航空發展第十二個五年規劃》,在2010年底中國現有175個機場的基礎上,運輸機場數量將達到230個以上。根據2011年4月初中國民航局發布的《中國民用航空發展第十二個五年規劃》,在2010年底中國現有175個機場的基礎上,運輸機場數量將達到230個以上。

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